我国网络治理体系的成就、挑战与优化路径

文 | 天津师范大学新闻传播学院 赖星星、国家计算机网络应急技术处理协调中心 赵志云、国家计算机网络应急技术处理协调中心江苏分中心 袁卫平

我国网络治理体系建设是一个动态的调整与适应过程。互联网的发展必定给网络治理带来新问题，网络治理也应该成为推动互联网良性发展的助推器。面对当下和未来互联网新技术新业态的不断发展应用，必须不断调整和优化我国网络治理体系，确保在稳定繁荣、长治久安的环境下加快推进网络强国建设，助力高质量实现中国式现代化。

一、我国网络治理体系建设的主要成就

党的十八大以来，在习近平总书记关于建立健全网络综合治理体系的一系列重要论述指引下，我国网络治理体系建设在以下四方面取得明显成效。

（一）我国网络法治体系更加健全完善

在立法层面，截至目前，我国已制定出台网络领域法律法规 140 余部，基本形成以网络内容建设与管理、网络安全和信息化等网络专门立法为主干的网络法律体系。在执法层面，中央网信办、公安部等部门持续开展“净网”“清朗”和“护苗”等系列专项行动，有效整治网络虚假信息、网络暴力和算法滥用等网络违法问题。在司法层面，杭州、北京、广州互联网法院相继设立，运用大数据、人工智能等技术积极推行“网上案件网上审理”，创新和推进网络司法公平公正。在守法层面，通过开展“互联网+普法”等普法活动和国家网络安全宣传周等宣传活动，不断提升全社会网络法治意识和素养。

（二）我国网络综合治理体系建设取得扎实成效

在体制机制建设层面，发布了《关于加快建立网络综合治理体系的意见》。中央网信办积极推动建立健全中央、省、市三级网信工作体系，初步形成了全国一体、上下协同的网络综合治理工作体系。在网络内容生态治理层面，2019 年以来，通过近 30 项专项治理，清理违法和不良信息 204.93 亿条、账号 13.89 亿个，使“饭圈”乱象、网络沉迷、血腥暴力、网络水军等突出问题得到有效遏制，网络内容生态健康秩序获得有效维护。在网络文明建设层面，发布《关于加强网络文明建设的意见》等政策文件和实行“争做中国好网民工程”“网络公益工程”和“网络文明伙伴行动”等措施，使网络诚信、网络文明理念深入人心。

（三）我国网络安全保障能力持续提升

一方面，通过制定出台《关键信息基础设施安全保护条例》《数据出境安全评估办法》《网络安全审查办法》《生成式人工智能服务管理办法（征求意见稿）》等法律法规，规范关键信息基础设施安全保护体系、数据安全和个人信息保护体系的建设，不断强化对国家关键信息基础设施的风险评估与安全检测，进行数据安全审查、分级分类保护和跨境流动安全管理的制度建设，提升对新技术新业态、数据安全的治理水平。另一方面，稳步推动我国网络安全产业园和教育技术产业融合发展试验区建设，不断完善我国网络安全产业生态，使我国网络安全技术创新综合能力显著提升。

（四）我国参与网络空间国际治理成效显著

以习近平总书记关于推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”和构建网络空间命运共同体的“五点主张”为指引，我国政府积极推动参与网络空间国际治理成效显著。例如，建设性参与联合国信息安全开放式工作组与政府专家组相关工作，积极参与制定联合国教科文组织《人工智能伦理问题建议书》，举办世界互联网大会，发布《网络空间国际合作战略》《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》和《全球数据安全倡议》等。

二、我国网络治理面临的挑战

随着互联网数字技术在经济、文化与军事等领域的融合发展与深度应用，我国网络治理领域仍面临诸多挑战。

（一）国内网络治理体系仍待完善

一是政府网络治理手段有待丰富和优化。就政府网络治理手段而言，行政法令、专项治理行动等手段成为我国网络治理的常用工具，这种治理方式能够在短时间内达到治理成效。长期看，还需要考虑如何发挥市场的自我调节功能，提升协同治理效率等问题。这就要求政府需要进一步丰富和优化网络治理手段，探索更多采用“软性”、善治的灵活方式，有效激活市场的自我调节功能和其他主体参与网络治理的积极性。

二是超大互联网平台的治理挑战。超大互联网平台凭借其大规模用户数据、技术和资本优势，滥用市场优势地位搞垄断、不正当竞争，甚至还出现大规模违法收集个人信息等危及国家安全、公共安全的情况。这些问题本质上是其作为网络时代的重要主体在权利与义务、权力与职责等方面不匹配所导致的后果。这也是全球互联网治理面临的共同课题。

三是全社会参与网络治理的能力受限。当前，我国社会公众参与网络治理还存在一些问题和短板，突出表现在以下两个方面：一是网络人才存在较大缺口。由于网络安全人才培养所需要的专业要求较高，这一人才缺口在短时间内将难于弥补。二是网民素质有待提升。仍有不少网民对诈骗信息、网络病毒链接等的识别能力较弱，甚至有在网络事件中编制网络谣言、参与网络暴力等行为。这些因素进致使全社会参与网络治理的能力受到限制，网络文明素养有待提升。

（二）国际网络空间地缘政治博弈加剧

一是网络战威胁网络空间安全。美国、英国等西方国家先后建立国家网络战部队，网络空间军事化态势进一步凸显，国家间的网络战随着地缘政治紧张局势的升级一触即发。现代战争不再局限于领土的占领和军事人员的消耗，更多是将联网设备、信息系统等作为攻击的目标。自 2022 年 2 月俄乌冲突爆发以来，双方均发动了针对对方基础设施和信息系统的网络战，一些大型国际互联网企业也纷纷介入，对网络空间国际治理产生深远影响。

二是境外敌对势力对我国进行网络攻击。我国是遭遇网络攻击最多的国家之一，有国家背景的境外黑客组织、APT 组织等将我国关键信息基础设施列为主要攻击目标。根据国家互联网应急中心的数据，境外国际级攻击组织对我国进行长达 11 年的网络攻击，个别国家的网络武器攻击已实现工程化、自动化和智能化。此外，一些国家还将网络意识形态渗透作为国家“软实力”扩张的重要策略，使我国网络空间主流意识形态话语权面临严峻挑战。

三是数据治理成为网络空间地缘政治博弈新领域。随着全球数字经济的发展，数据治理成为全球各国争取数字经济规则制定权的关键议题。其中，数据自由流动和数据安全保护成为数据治理的“一体两面”，数据的充分自由流动能够确保高效的数据跨境流通和便捷的国际数字贸易发展，而数据安全不仅涉及一国公民的个人数据与隐私安全，还关乎国家安全与政治安全。目前，一些国家正在双边、区域等范围内构筑符合其政治与经济利益的数据治理“小圈子”，试图逐步占据全球数字经济规则制定权，使国际网络治理议题泛政治化。

（三）新技术新业务不断带来网络治理新问题

世界经济论坛（WEF）在 2020 年发布的《未来系列：网络安全、新兴技术和系统风险》报告指出，未来 5 年至 10 年，互联设备与网络、人工智能、量子计算、身份和访问管理方法等 4 种最具代表性的技术，将极大可能改变全球数字格局。以人工智能技术为例，2023 年 3 月，美国人工智能公司 OpenAI 发布多模态大模型 GPT-4。OpenAI 表示，通过对 GPT-4 的系列专业实验测试，GPT-4 的智能化水平已经接近人类。微软研究团队对 GPT-4 的研究表明，GPT-4 实际上已经可以被视为通用人工智能（AGI）的早期版本。这种通用能力对提升人类生产效率、改造人类生产方式大有益处，但它也会带来诸多风险挑战。例如，境外势力可以利用 GPT-4 强大的内容生成能力在社交媒体平台进行“认知战”渗透，这将严重威胁我国网络意识形态安全。由于 OpenAI 已经开放了 GPT-4 的 API 接口，理论上在技术层面已经不能阻止普通用户对 GPT-4 的使用，且基于 GPT-4 生成的逼真内容，很难被一般人识别出来。此外，GPT-4在军事领域的应用可以快速提升对敌作战效率，快速开发满足不同需求的信息战、电子战武器，在网络犯罪领域可以被用于改造更加隐蔽和危险的网络病毒等。

三、我国网络治理体系的设计原则

习近平总书记强调，“没有网络安全就没有国家安全”，我国网络治理体系的设计必须以总体国家安全观为总原则，具体体现为以下五个设计原则。

（一）坚持党的领导

中国共产党始终代表中国最广大人民的根本利益。习近平总书记明确提出要“坚持网络安全为人民、网络安全靠人民”。网络治理的根本目的是要在维护国家安全与网络安全的基础上，让互联网发展利益惠及全民，达到一种共治共享的状态。因此，我国网络治理必须始终坚持党的领导，保障网络空间安全和互联网发展利益全民共享。

（二）坚持依法治网

网络治理体系是设计利益分配、权责分工的系统性工程，要求必须坚持以现代化法治思维有效设计网络治理体系，政府依法管网治网、企业依法办网、网民依法用网。通过依法治网的设计原则，使网络治理体系体现国家的权力和职责、公民的权利和义务的有机统一，让每个人、每个机构都既是信息化成果的受益者，同时也应是网络生态安全的维护者、自律者。

（三）坚持网络主权

在参与网络空间国际治理体系改革、构建国内网络治理体系的过程中，主权国家有权独立确定国内互联网发展路径、格局，有权根据国家的实际需要及其他方面的情况确定国家网络基础设施建设、运营、维护和使用网络的重要事宜，享有制定本国网络空间内容治理体系，独立管理、处理本国网络空间事务，以及在特殊情况下，如遭受网络攻击的情况下，进行自卫和反击的权力等。

（四）统筹发展和安全

在总体国家安全观的顶层设计下，发展和安全相辅相成，辩证统一。发展是安全的基础和支撑，安全是发展的前提和保障。我国网络治理体系的设计必须统筹发展和安全两件大事，既善于运用互联网发展成果夯实国家网络安全的实力基础，又善于塑造有利于数字经济社会发展的网络安全环境。

（五）坚持创新驱动

维护良好的网络秩序需要监管，互联网时代的管理模式必须有所创新。这就需要政府对社会治理机制进行整合和调整，把握好秩序和创新之间的平衡，走出“一管就死、一放就乱”的怪圈。唯有不断探索和设计我国网络治理的新思路，未来中国互联网的创新驱动能力才更加强劲。

四、我国网络治理体系的优化路径

互联网技术与形态的不断发展，驱使政府网络治理体系必须紧跟互联网的形势与发展，更好适应数字经济与网络社会的繁荣发展，构建高质量发展格局。为此，需要不断对我国网络治理体系进行优化。

（一）不断完善网络治理体系

一是完善细化网络治理法律法规。完善落实《网络安全法》《数据安全法》等配套法规制度，重在法律的可操作性和易执行性，使各法彼此支撑、相互协调，共同维护网络安全，保护个人信息和数据安全。细化《网信部门行政执法程序规定》《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》等法规的配套执法机制和程序，依法管网治网，切实压实超大互联网平台企业职责与权利义务。

二是建立健全网络治理多方参与机制。构建数字时代现代化网络治理体系，必须让处在网络社会的多利益攸关方协同参与治理，平衡好各方权益，才能在总体国家安全观下取得良好的治理成效。

三是加快培养基层人员治理本领。基层行政和执法人员作为网络治理前线人员，亟需增强对网络传播规律和网络信息技术的认识，了解网络社会对个人心理和行为的影响，创新网络治理的“柔性”方式，综合利用人工智能、大数据技术等各种资源进行源头治理、精准治理、高效治理和综合治理，提升政府现代化治理能力。

（二）创新自主可控的技术治理体系

一是改变核心技术受制于人的局面。习近平总书记指出，互联网核心技术是我们最大的“命门”，核心技术受制于人是我们最大的隐患。当前，我国在核心技术领域依然处于跟跑并跑阶段，要正视技术自主创新研发能力不足，抓住发展机遇，以“坐冷板凳”精神夯实和提高基础研究能力，加大关键核心技术的投入和攻关。要加强产业融合，形成较完整的协同效应，重点完善围绕核心技术突破的战略、技术、标准、市场和机制。

二是加大对新兴技术的前瞻性研究。党中央高度重视互联网新技术的发展，中共中央政治局多次进行集体学习，部署新技术发展举措，为网络治理提供方向。在人工智能、区块链、量子通信等新兴技术发展迅猛并深度影响社会经济各个领域的背景下，需要在坚持安全与发展相统一的原则下，加大对新兴技术的前瞻性研究，包括对新兴技术的安全风险评估、应用场景分析、法律法规适应等研究。要加强对新兴技术的风险管控，避免对新兴技术“一刀切”，因噎废食，要树立正确发展导向，规范市场行为，让新技术为民所用、造福经济社会发展。

三是重视人工智能等技术发展带来的新挑战。人工智能技术的滥用所导致的政治和社会稳定等问题不容忽视。ChatGPT 等人工智能技术发展带来了可能的个人隐私泄露、“智能鸿沟”等问题，而“智能鸿沟”的出现将加剧国家、企业、个人之间的贫富差距。人工智能还可能造成算法歧视问题，其造成的失业问题则是对人类社会影响的一个长期议题。欧美等国家已经开始担忧人工智能发展可能对人类构成的威胁，通过法律等方式进行约束，如禁止在社会信用体系和实时生物识别系统中使用人工智能。我国应该提早布局，研究人工智能发展的趋势，制定分级管理体制。

（三）持续筑牢网络安全防线

以关键信息基础设施为重点，加快网络安全防御体系建设。近年来，全球多地频发以网络攻击为主要手段的核安全、能源安全事件。美国天然气管道、以色列水利基础设施、欧洲能源巨头 EDP 等国家和地区的关键基础设施分别遭遇勒索软件攻击，造成不同程度经济损失。随着数字化进程在各行业领域的逐步推进，能源、军事、核物理等传统国家安全产业领域面临的网络安全风险加剧。因此，迫切需要加强国家关键信息基础设施的网络安全防御体系建设。一是加强内部自身能力建设，建立健全与管理思路配套的网络安全态势感知、预警信息处理、网络应急响应等技术平台。二是要在依托社会各界力量的基础上，建立健全关键信息基础设施的分层次防御体系，筑起关键信息基础设施的外部保护屏障。

（四）推动构建网络空间命运共同体

当前，全球网络治理层面亟需符合全球各国互联网和平发展与繁荣稳定、符合人类文明进程的“公共品”。习近平总书记创造性提出的“构建网络空间命运共同体”理念和全球互联网发展治理的“四项原则”“五点主张”，正当其时。构建网络空间命运共同体是站在全人类文明发展和时代潮流的视角之上，摒弃零和博弈和霸权对抗思维，提倡在互利共赢中与全球各国一道，共同将网络空间建设成为造福全人类的发展、安全、责任和利益共同体。这一主张正在受到全球各国和地区，特别是全球发展中国家的高度认同。为此，需要在理念传播、规则定制和治理行动等层面积极行动起来，在这个“大变局”的时代主动构建网络空间命运共同体，为网络空间国际治理提供中国智慧、中国方案。一是综合利用线上、线下传播手段，积极宣介网络空间命运共同体理念和“四项原则”“五点主张”，推动在全球层面达成网络空间命运共同体的基本共识。二是充分利用联合国、世界贸易组织、亚太经合组织和金砖国家等平台机制，积极参与在数据治理、人工智能和量子信息技术等领域的规则和技术标准制定。三是借助“一带一路”倡议、“数字丝绸之路”和亚洲基础设施投资银行等平台和合作机制，深化与周边和发展中国家在数字经济、技术创新与应用、网络安全、数据治理和网络文化建设等领域的交流与合作，切实将互联网发展红利惠及广大发展中国家，真正落实网络空间命运共同体的实际成果。【本文系国家社科基金重大项目“总体国家安全观视野下的网络治理体系研究”( 172DA107 )阶段性成果】

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2023年第4期）